【龙虎网报道】今年底，新一轮《南京城市总体规划》修编工作将进入实质性操作阶段。为更好地聆听市民对规划修编工作的意见和建议，市规划局专门邀请了１０名专家，选出８８项事关民生、保障城市公共利益的规划，于９月２０日起在市规划建设展览馆、市规划局网站（www.njghj.gov.cn）和《南京日报》上公开展示，征求市民意见、接受市民咨询，收集来的民间智慧也将在规划修编中得到充分体现。
　　
　　据悉，在城市总体规划修编之前，开展如此大规模的市民意见咨询活动，在国内尚属首次。
　　“开门规划”，南京近年来坚持的这一做法吸引了南京市民、业界人士和中央媒体的关注。南京为什么要推行“开门规划”？南京城市规划编制的“大门”又是怎样打开的？“开门”之后，南京城市规划和市民生活发生了哪些变化？日前，本报深度报道组记者对市规划局局长周岚进行了专访。

　　开门之意义

搭建“公众参与之梯”
　　
　　记者：周局长，您好！城市规划具有较强的专业性，在过去一段时间内甚至因为担心被“读”出涉密信息，而被打上“机密”的符号，无法进入普通市民的视野。近年来，市规划局不断探索和完善市民参与规划工作的途径和方法，坚持“开门规划”，一方面深入宣传了规划知识，另一方面也让规划工作得到了社会的理解和支持，从而进一步提高了城市规划工作的水平和质量。请您谈一下我们为什么要“开门规划”？
　　
　　周岚：“开门规划”与我国不断推进的民主化进程分不开，和国际城市规划行业发展趋势契合。西方的城市规划表现为制定过程中的较高公众参与度，以及实施过程中的较高法制保障度。他们采取这样的方式，跟他们的城市化走过快速增长期、步入稳定发展期是紧密联系在一起的。我们不可能生搬硬套。但是，城市规划应该更多地反映市民的声音，这一趋势和方向是一致的。
　　
　　西方认为，公众参与是有阶梯的，他们叫ladderofpublicparticipation(公众参与之梯)。ladder（阶梯）的第一个层次是“你听我说”，也就是宣传，意思是结果出来后告诉你；第二个层次是“我听你说”，即过程中聆听需要；第三个层次是“你说我听”，公众意见成为决策的重要依据和力量。
　　
　　目前，我们的政务公开和公众参与，正朝着这个方向发展。我们的规划公示，已经从以前的机密、不公示，变为后来的编完后公示、编制中公示，直到现在的修编前征询市民意见，在短短几年内实现了公众参与几级跳，这有利于推进规划民主，符合国际规律。

构建公共服务型政府

记者：“开门规划”与公共服务型政府的构建又是什么关系？
　　
　　周岚：过去，我们比较多地把规划理解为一种技术。这在计划经济体制下也很正常。比如，国家“一五”计划重点在南京放三个项目，规划只要把三个项目的图画出来就行了。现在，政府角色向公共服务型政府转变，规划成为一个公共政策，规划不再只是技术问题，这个时候你就不能只画这三个蓝图的点，你突然面对整个城市的空间，你需要建立一整套规划的制度。

　　这个变化其实是与发展观紧密相连的。我在英国的第一课，老师写下development（发展），让我们先说“发展”是什么。我是１９９８年去的，当时中国正在强调经济发展，我就回答是economicgrowth（经济增长），还有人说是socialequality（社会公正），等等。
　　
最后老师说，你看，“发展”包含这么多东西，那我们的城市发展规划是什么呢？它不仅是一种技术，更是一种公共政策，为develop－ment规划空间，为development树立目标。
　　
　　既然是公共政策，就要代表公众的利益。谁是公众？不是你，也不是我。在我们的制度下，规划的角色包括：政府，决策者；投资商，市场的力量；专家，技术的力量；市民。这些都属于广义上的公众。过去我们关注较多的可能是前三种，而且他们也都已经掌握着相当的话语权。这个时候，我们就更要关注市民的声音和想法，更强调市民利益的表达。
　　
在这种情况下，必须把“社会大门”开得更大。

开门之艺术

打开“两扇大门”
　　
　　打开“两扇大门”记者：“大门”是怎样打开的？周岚：我们首先打开的是“学术的大门”。什么意思？就是开放规划市场，建立了一个公平、公正、公开、透明、规范的网上征集系统，用全国的甚至是国际的一流力量来编制南京的城市规划。它最大的好处就是降低了成本，用最少的投入、最少的成本，产生一个最高水平的规划。另外，面对这么好的一个规划机制，你就必然要有一个更加高层次的、学科更加多元的专家智库和咨询制度。
　　
　　但是，这还只停留在技术的层面，内容不一定能满足公众的需求。规划师不是先知先觉者，你必须时刻了解社会的需求是什么、主流的声音是什么、相对超前的需求是什么，甚至边缘人群的需求是什么，你才能度身定做出一个反映公众利益的规划。所以，规划师必须聆听市民的声音，打开“社会的大门”。
　　
　　比如说，我们定期举办城市规划展览、实行建设项目现场公示制度、开办“南京城市规划”网站、在《南京日报》上开辟《南京城市规划专刊》、举行规划听证活动、规划进社区等，目的就是让市民了解规划、参与规划。
　　
　　城市是市民的家园，市民是户主，规划师只是设计师。设计师可以做一个很酷的东西，很先锋的东西，但是户主不要，户主说我要朴实无华。酷的东西好不好？好，可是户主感到不舒服、不喜欢，设计师就不能硬来。
　　
　　这里面其实还牵涉到另一个价值理念，那就是老百姓是明智的，民间智慧是无穷的、高明的。因为专业的编制单位、高级的专家，也只是某一行业的专，不可能有丰富的民间智慧和地方经验。聪明的规划师会乐于聆听公众意见，因为它丰富和完善了你的专业和规划。
　　
规划的“学术大门”和“社会大门”被打开后，我们发现，在我们搭建的这个平台上，规划师和市民得到了沟通。两个大门同时打开，风就通起来了。

“开门”也有小技巧

记者：规划编制成果与市民生活密切相关，但也具有较高的专业性。问计于民，如何才能不流于形式？
　　
　　周岚：我们有许多让公众轻松参与进来的小技巧。比如，普通市民看不懂规划图，我们就多增加一些说明图、分析图和效果图；再比如，我们做“城市特色意图区”规划，请老百姓谈对城市特色的理解，我们就去夫子庙、湖南路、新街口等地方实拍各种照片，请市民根据图片选择你喜欢哪个，不喜欢哪个，然后我们再根据调查意见汇总，反映到规划中，变成规划语言。
　　
　　去年开始，我们专门开展规划进社区活动，到社区基层聆听居民对规划的意见。规划设计人员、规划管理人员和居民面对面地交流沟通，增加了双向理解。
　　
　　今年，我们又配备了规划流动展览车，更方便地把规划送到社区、送到市民家门口。车内装有4台电脑和3台液晶电视显示屏，市民可以随时调阅相关规划信息。有媒体朋友称之为“民意直通车”。

开门之后
　　
　　压力来了？把握城市化进程中的主动脉
　　
　　记者：打开“大门”后，风是通了，压力是不是也随之而来？
　　
　　周岚：我觉得这取决于你怎样理解规划。如果你认为规划是一种权力，是用来自由裁量，而不是用来为公众谋福利的，那公开肯定有压力。如果把规划当私权，就会不希望公开，最好别人都不知道，个人自由裁量空间最大。
　　
　　但是，我们认为，规划应遵循“公开为原则，不公开是例外”的原则。城市规划是城市发展的公共政策，不公开，对投资者来说就意味着“不确定”和“高风险”。规划其实代表了城市的未来，代表了政府的公信力，所以我认为公开对一个城市的长远竞争力和发展是有好处的。
　　
　　另一方面，目前中国正处在一个快速变化的城市化进程中，城市本身的活跃性非常强，而各项政策的稳定期又相对有限。一个“快”加一个“变”，使城市格局的稳定性和规划的公开性受到挑战。这就需要找到一个合适的切合点。
　　
　　目前我们比较强调“６２１１”的稳定和公开。“６”就是6根线———道路红线、河道蓝线、绿地绿线、文物（历史）紫线、电力黑线、轨道交通橙线；“２”就是公共设施用地和市政设施用地。此外的两个“１”，一是城市空间的轮廓线高度，二是南京独创的城市空间特色意图区。我们认为，在城市快速推进的过程中，这些最重要的东西要稳定，要向社会公布。

　　不解来了？期待建立联动机制

记者：城市规划让市民受惠，但也有许多市民，尤其是新城区市民抱怨“城市有规划，落实打折扣”。对此，您怎么看？
　　
　　周岚：城市规划是对城市空间的一个有序规划和安排，城市规划本身具有超前性。编规划不是编年度建设计划，规划的实现是分若干时序的。比如，《南京城市总体规划》要编到２０２０年，展望到２０５０年；“轨道交通线网规划”是南京所有的轨道交通都修完了以后的线网格局。
　　
　　规划全覆盖不等于建设全覆盖。建设必须考虑城市的可支付成本，一年一年逐步实施。规划实施的资金来源，一是政府，二是投资者，如何整合政府不同部门间的资源，整合市场的资源，是一个尚在探索的问题。有时难免出现投资不联动、政府部门间行为不联动。因此需要尽快建立联动机制，真正让老百姓从城市规划实施中感到变化、得到实惠。

“争吵”来了？不要希望“一个声音”

记者：对同一个规划，专家的意见尚有可能不统一，现在再征询公众的意见，会不会让问题和决策变得更加复杂？这个“主”究竟谁来作？
　　
　　周岚：城市规划与老百姓息息相关，你必须让他表达。说了会不会一致？肯定有不一致的地方。我觉得，不一致是正常的，一致反而是不正常的。朋友们开玩笑说，家里面要装修，那段日子吵得是最厉害的，每个人都有自己的观点，我要雅的，他要靓的，还有人要别的。吵是正常的！这说明大家都爱这个家。
　　
　　我们不要去期盼“一个声音”，更不能为了“一个声音”而不让公众表达。有了不同的声音之后怎么办？我觉得还是有办法的。第一，不同的声音，你会听到声音的大小强弱。这些不同的声音，可以让你对一个问题的观察多出许多视角，从而把事情做得更完善、更好。第二，知道了社会的多方面需求，这些需求可以用多元的方法来表现。记者：民主性有了，科学性怎么办？如何实现规划的科学性与民主性的统一？
　　
　　周岚：规划是公共政策，这和其科学性不矛盾。一部分技术性比较强的，我们要强调它的科学性，一部分和老百姓切身利益直接相关的规划，我们要强调它的民主性。这几年我们也摸索出了一些区分的经验和办法。但是必须承认的是，如何让更多的人参与到专业性、技术性、战略性较强的规划工作中来，有一定的难度，我们尚在探索中。
　　
　　有一点是肯定的，南京城市规划的“社会大门”会开得更大。