【龙虎网报道】“无证犬泛滥的根本原因是‘法律失效’，基层组织和会所在犬类管理方面的作用没有发挥，时松时紧的管理使得犬患永远无法根治。”昨天，南京市犬业协会副会长诸耀辉约见了记者，希望通过本报独家发布他和南京农业大学教授李群所写的《对于南京市修改犬类管理办法的建议》（以下简称《建议》），能对今年人大立法起到一定的推动作用。

　　“高收费限养”致法律失效

　　【声音】市民马先生告诉记者，他在2003年5月，花800元办了个养犬证。没想到，证才办了一年不到就失效了，因为公安机关不再办证也不再年审了。周围那些没办养狗证的朋友都笑话他，说他白花钱当傻瓜。马先生对此十分气愤，主动办证的反而成了傻瓜，没办证的反而成了英雄，政府能不能给个说法？

　　【剖析】《建议》提出，综观南京过去的那些管理规定或办法，其根本思路几乎都是通过高额收取注册登记费及疫苗注射费（2004年7月以前）来严格限制犬的发展。但是，“高收费限养”的立法本意并未得到实现，不但养犬数量有增无减，还由于忽视了养犬者的权益而引起了他们的不满。由于收费过高，很多人规避管理，导致“黑户犬”和未免疫犬泛滥、“犬患”问题日益突出。目前南京八九万只犬中，曾经办过证的仅占10％左右。

　　以上现状，可以称为“法律失效”，即法律或者制度与既定的价值目标相背离。导致这种法律形同虚设现象形成的关键是违法成本低于守法成本，你花几百上千元登记，别人分文未出照养不误，且被查处的可能性又小，那么还有谁守法呢？而这种不公又引发了其他问题，如交了钱领了证的心理很不平衡，由着狗儿“生事”不管，反而使得养犬者与非养犬者的矛盾更加突出。

　　【对策】应改变过去“高收费限养”的状况，养犬者和非养犬者是法律上平等的民事主体，他们都有养犬和不养犬的自由，不能从主观上肯定一方而排斥另一方，完全禁止和高收费限养显然不合情理。对普通宠物犬“低收费严管理”是一个可取之策，即降低登记和狂犬免疫费标准，只征收合理的成本费（部分城市甚至已经免费），适当收取一定环境卫生费，而对部分具有攻击性的“大型犬”，须规范养犬人的资格和养犬条件，提高饲养这类犬的准养门槛，从而使绝大部分养犬者有能力登记领牌和进行有效的防疫和管理。

　　管理时松时紧降政府信用

　　【声音】市民周小姐告诉记者，她对政府部门过一阵子就搞一次犬类整治的做法感到十分费解。整治的时候，很多人非常自觉，或者说被迫约束狗的行为。整治一结束，立刻故态复萌，各种不文明的行为很快死灰复燃了。与其这样，干嘛不制定个长久一点的政策，管得彻底一点。

　　【剖析】《建议》认为，过去的管理办法大都比较粗放，且有不合情理甚至与现行法律相抵触的地方，可操作性差。如2002年出台的《南京市犬类管理办法》第七条有关到公安机关领取犬类饲养证的规定，与现行行政许可法抵触。第九条禁止携犬出分户门的规定，不合情理。要知道，犬是需要大量活动的动物，不让犬出自家门是根本做不到的，也是不可能的。其中在限养地区限养所谓“大型犬”和“烈性犬”也缺乏明确定义。

　　由于可操作性不强且职责不清，从而使犬患不断。政府为了治理犬患，又不得不经常组织人力上街捕犬。2004年以来，南京市对2002年的犬类管理办法作了修订，规定养犬者只需持犬类免疫证明或《入境货物检验检疫证明》，到公安机关办理犬类备案登记手续即可，不需再办理狗证和狗牌，更无需缴纳费用。这就使得犬患更加泛滥，政府每隔一段时间就要治理一次。这种时松时紧的管理，正是法规缺乏长效性的表现，也降低了政府在百姓心中的信用度。

　　【对策】完善法规，明确责任，增强可操作性。应规范养犬人资格，防止盲目养犬以致中途虐待、弃养而导致犬只流浪或引起其他方面的问题；应科学合理地设定养犬人行为规范，具体指出何为违规行为，并制定符合实际、便于操作的处罚标准；细致而明确地规定各部门或组织的职责和权限，以免重叠管理或互相推诿。同时，对一些犬伤人、扰民、破坏环境卫生等违规行为，有关部门应加重对犬主人的处罚。

　　管理偏上层忽视基层组织

　　【声音】市民张女士告诉记者，都说居委会是最贴近老百姓的，但每次犬类整治，居委会一般只是张贴一些通告，告诉居民们犬类整治开始了，各人管好自己的狗。平时不治理的时候，就很少看到居委会在养犬治理方面做什么工作。前一阵子听说玄武区一些居委会在搞文明养犬学堂，觉得很不错，基层的作用得到了一定的发挥，但觉得还是不够。

　　【剖析】《建议》认为，法治社会最基本的特点就是由过去的身份管理向“契约管理”转变。各养犬人、非养犬人以及政府、民间各组织都是独立行事主体，强调平等，相互间承认权利和义务。过去的养犬管理规定缺乏人性化，多属强制执法范畴，不符合现代法治社会和服务型政府对公共事务管理的要求。而且会引起人们的疑问：狗是私人财产，能否随意剥夺？支付准养费后，有证犬与无证犬在性质和后果上就发生根本改变吗？

　　这种强制性管理的思维，导致基层组织和会所的作用被严重忽视。以往的规定和办法中，绝少提到让居委会、业主委员会等基层组织参与养犬监督与管理。而公安机关、畜牧兽医部门根本管不过来。人力和资源有限不说，就是有这个能力，将养犬引发的民事纠纷以国家强力来解决，也绝非文明社会的上上之策。更何况这种纠纷确实繁杂，没有专业协会和基层组织的参与，很难做到科学决策与有效管理。还使政府执法部门背上“重收费轻管理”的恶名。

　　【对策】充分发挥基层组织和协会的作用。养犬不是个别行为，而是社会普遍现象。在这种情况下，基层组织的作用是不该被忽视的。因此，应把权力下放，允许居委会、业主委员会等民间组织通过调查讨论制定本居住区的养犬公约，并监督实施甚至管理。此外，还要充分发挥专业协会的作用，制定相关的法规，做好养犬培训及卫生防疫的宣传教育工作；同时积极组织犬类比赛、评比以逐步提高养犬者的素质，规范养犬者的行为，并突出人性化管理，建立犬类收容机构。